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anglais vers français: Newspiece for the KDUN (Committee for a Democratic UN) website General field: Sciences sociales Detailed field: Gouvernement / politique
Texte source - anglais A study published today by the Committee for a Democratic U.N. draws the conclusion that there are realistic models for the establishment of a democratic world parliament. The background paper on "the composition of a Parliamentary Assembly at the United Nations" which was released by the Berlin-based independent think tank explores four different models for the distribution of seats in a future global parliament. The analysis draws upon the example of the European Parliament and suggests some key principles such as "degressive proportionality" according to which small states would get relatively more and large states relatively fewer seats. "The world population is distributed extremely unequally among the world's states. Any realistic model needs to alleviate this imbalance. Our analysis illustrates that this is feasible and justified," says Andreas Bummel, the Committee's chairman and author of the study.
According to Mr Bummel there is a "common misjudgement" that there is only one option for the composition of a world parliament, namely exactly according to the share of the various countries in the world population. "This improper assumption gives rise to wide-spread fears that a global parliament would necessarily be dominated by a few populous countries and, even worse, that a majority of seats would be controlled by authoritarian regimes," says Bummel. As the study claims, the models discussed therein reveal that "these assumptions are not substantiated."
According to the paper a basic feature of a United Nations Parliamentary Assembly (UNPA) would be that its membership "would not be state-based" but instead be composed of "autonomous delegates". These delegates initially could be chosen "from within and by existing political groups or parties constituted in national legislative branches." All models discussed in the study assume that all UN member states would participate and provide for a minimum number of two seats for each country in order to guarantee "that the majority and minority from each national parliament are represented." Otherwise different formulas are applied to distribute the seats among the countries. Two of the models are primarily based on population size while two others also consider a country's share in the total UN budget in order to take economic strength into account. The total number of seats in the models varies between 675 and 809.
"We have used the data included in the survey of freedom and democracy which is conducted by Freedom House to calculate how many delegates would come from countries which are considered electoral democracies. In all models it is a clear majority. The lowest percentage is 56.9 and the highest 67.1," says Bummel. As the study states, "it is possible to conclude that a majority of seats in a UNPA could be held by delegates from democracies."
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Traduction - français Une étude publiée aujourd’hui par le Comité pour une ONU démocratique conclut qu’il existe des modèles réalistes pour la création d’un parlement mondial démocratique. Ce document d’information portant sur « la composition d’une Assemblée parlementaire auprès des Nations Unies », qui a été publié par le groupe de réflexion indépendant basé à Berlin, examine quatre différents modèles de répartition des sièges au sein d’un futur parlement mondial. L’analyse s’inspire de l’exemple du Parlement européen et suggère quelques principes clés tels que « la proportionnalité dégressive », selon laquelle les petits états obtiendraient relativement plus de sièges, tandis que les états plus importants en obtiendraient relativement moins. « La population mondiale est répartie de manière extrêmement inégale parmi les états du monde. Pour qu’un modèle soit réaliste, il doit réduire ce déséquilibre. Notre analyse démontre que cela est faisable et justifié », a déclaré Andreas Bummel, directeur du Comité et auteur de cette étude.
M. Bummel dénonce « l’erreur de jugement commune » selon laquelle il n’existe qu’une seule option pour la composition d’un parlement mondial, c'est-à-dire respecter exactement la proportion de la population des différents pays par rapport à la population mondiale. « Cette supposition incorrecte engendre la crainte généralisée qu’un parlement mondial serait nécessairement dominé par une poignée de pays peuplés, et, pire encore, qu’une majorité de siège serait contrôlée par des régimes autoritaires », a déclaré M. Bummel. Les modèles présentés dans l’étude révèlent que « ces suppositions ne sont pas fondées ».
Selon ce document, l’un des aspects essentiels d’une Assemblée parlementaire auprès des Nations Unies (APNU) serait son appartenance, « non pas basée sur l’état », mais plutôt composée de « délégués autonomes ». Ces délégués pourraient initialement être choisis « au sein de et par les groupes ou partis politiques existants dans les branches législatives nationales ». Tous les modèles présentés dans l’étude supposent que tous les pays membres de l’ONU participeraient à l’APNU et y rempliraient un nombre minimum de deux sièges par pays afin de garantir « la représentation de la majorité et de l’opposition de chaque parlement national ». D’autres formules sont appliquées à la répartition des sièges entre les pays. Deux de ces modèles sont principalement basés sur la taille de la population, tandis que deux autres tiennent également compte de la part du pays dans le budget total de l’ONU afin de prendre la force économique en compte. Le nombre total de sièges varie entre 675 et 809 entre les modèles.
« Nous avons utilisé les données de l’étude sur la liberté et la démocratie effectuée par Freedom House pour calculer combien de délégués proviendraient des pays considérés comme des démocraties électorales. Ils constituent une claire majorité dans tous les modèles : le pourcentage le plus bas est 56,9 % et le plus élevé 67,1 % », a déclaré M. Bummel. Comme l’étude le démontre, « il est possible de conclure qu’une majorité de sièges à l’APNU reviendrait à des délégués provenant d’états démocratiques ».
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anglais vers français: First part of Elias Madzudzo and Gillian Chomutare's article published in Afrique contemporaine
Texte source - anglais Policy processes and outcomes of natural resource management
programmes in Southern Africa
Abstract
Although the last century has witnessed exciting strategies in resource management in the form of community based natural resource management (CBNRM), these developments are more of incremental than revolutionary. CBNRM falls into the wider development debate on the role of the state in, particularly African development. Stakeholders, located at different levels along an international, national and local continuum have differing views and ideologies on this debate based on their experience and ideologies. Consequently, these positions determine the form and practice of CBNRM, through negotiation, contests, collusions and intrigue. Using cases from Zimbabwe and Botswana, this study brings together these analytical threads to argue that CBNRM outcomes, in the long term are path dependent.
Introduction
‘[T]he very discourse of empowerment itself, particularly but not only in the global context of Third World inequality and development may obscure the real or hegemonic relations of power linking states, developers and empowerers to poor people lacking resources and thereby render the already vulnerable even less capable of defending their self-identified interests’ (Cheater, 1999, p.6).
A central argument in this study is that, an examination of actors involved in policy making and implementation, than the policy itself, points to the form policy outcomes will take. A major reason for this is that the planning process itself is complex. This complexity chiefly emerges from firstly, the dynamics of policy making as a practice and secondly, environments upon which the plans are implemented. In general, political agents, be they policy makers, planners or project implementors make choices based on their modelling or reading of the environments (North, 1999). Naturally, not all interpretations of the environment can be accurate; being subject to the different agents’ ideologies, ideas and beliefs. Therefore, ‘the consequences of specific policies are not only uncertain but…unpredictable’ (North, 1999:104). In this paper, we wish to argue that these agents when making choices do not conform to a Weberian rationality but are influenced by norms and values developed from their experiences; in other words, there is path dependency in their practices. This path dependency provides us with a model for predicting at a general level, outcomes of policy processes. To illustrate this path-dependency the paper discusses community based natural resources management (CBNRM) programmes from Zimbabwe and Botswana.
Primary field data on Zimbabwe have been collected by the first author while that on
Botswana is drawn from secondary sources.
The paper begins with discussion of how a wider political and institutional context underpins the changes witnessed in CBNRM to show that several players; the state, donors and NGOs have varying views about the role of the community and the state. The issue is expanded in a theoretical discussion of the concept of community to show that the promotion of the concept is a consequence of prevailing views on the African state in donor circles resulting in simplistic views about an ‘imagined community’. The critique of the community concept leads to the development of a conceptual framework that emphasises the need to analyse the different actors involved in CBNRM reveal path dependence in choices and outcomes of contests. Case studies of Zimbabwe and Botswana illustrate the conceptual framework and the empirical and theoretical strands of the paper are woven together in the conclusion
CBNRM discourse has become so dominant to an extent of eclipsing alternative ways of representing social and political reality in development practice (James, 1999). A community focus in natural resources management has come to imply the right thing to do; where outcomes benefit the community. In practice, however, congruence between the objectives of the plan and processes that emerge is not a given (Fergusson, 1990; North, 1990). CBNRM plans neither guarantee particular outcomes nor a trajectory of events that must occur as part of the implementation process (Escobar, 1995; Fergusson, 1990; Sachs, 1992; Lund, 1998; Werbner, 1999). Changes in natural resources management strategies in Southern Africa are not, contrary to common perceptions, revolutionary but are incremental in practice (Hulme and Murphree, 1999). Consequently, to regard such changes as definitively community based is not only a misnomer but may lead to a crisis of expectations. This study shows that a wider political and institutional context underpins these changes.
A broader review of literature in development studies is enlightening when is one evaluating changing views on natural resources management in Southern Africa. Prevailing donor development discourses place the local community at the nexus of democracy and good governance. These discourses attribute African crises in the economy or in the environment to two types of state errors; errors of commission and errors of omission. Simply put the former doing more that one’s abilities and the latter failing to do what one is supposed to do (Goldsmith, 2000). This is due to typical characterisations of the African state that include:concentration of power in the bureaucracy, steeped in primordial loyalties and narrow economic considerations, venal in outlook, that exclude the general population. As a result in some states external development initiatives rejected all that was associated with the state at various levels; socialist ideologies, administrative structures like village development committees, financial institutions like central treasuries and conservation bodies like departments of national parks (Mkandawire, 2000).
The above leads to further weakening of the African state; rolling back the state further reduces its capacity. This process reduces the state to the role of security guard, labour relations manager or exporter of raw materials. In extreme cases donors plan projects as a bypass to avoid the public sector in the recipient country-where aid funds are controlled from start to finish by the donor (Bryceson, 1997; Goldsmith, 2000). In such cases, development initiatives become dependent on external initiatives and are likely to collapse when the donor withdraws. In some instances however, the state will try to justify its existence, lest it becomes a ‘soft state’ (Rothchild and Olorunsola, 1983:7), by hijacking the externally funded programmes, frustrating the donor initiatives. CBNRM is embedded in this development dynamic. The rest of the paper illustrates this argument.
Conceptualising Community Based Natural Resources Management
The 1980s marked increasing dissatisfaction with state-centric natural resource management policies that had hitherto guided conservation practice (WECD,1987; Ostrom, 1992). A bleak tale of resource degradation characterised most of the countries in the south: soil erosion, declining biological diversity in terrestrial and aquatic resources and increasing desertification. This sad picture is attributed to state dominance in resource management. To obviate this state ineptitude, experts especially from the North, made strong cases for the involvement of local groups in the management of natural resources. Local groups to these advocates were said to be were rule bound communities malleable into robust resource management institutions (Chambers and McBeth, 1992; Li, 1996). In summary, the state was bad and the community, good at managing natural resources.
Focussing on the community was attractive for its apparent democratising tendencies. Local groups would take charge of those resources that they were in day-to-day contact. This could be viewed as democracy from below; the missing ingredient in developing country governance. It is easy therefore, to understand the support such an approach got from the donor countries. It addressed political, conservation and developmental desires of a wide spectrum of actors. However, several questions emerge from such a perspective: what happens to the political economy that has shaped the context in which these local groups currently find themselves (Khan, 1997)? Do external interests share the same vision of the role of the community? Is the community isolated from the regional, national and international processes that influence other developments within the state?
We will first examine the shortcomings of the community concept in explaining outcomes of planned intervention in general and specifically, to community based natural resources management. The primary aim here is to illustrate a point raised earlier; a development project involves the interaction of a broad network of actors. Local and supra-local actors, seek to promote their interests in intervention programmes. An important way they do this is to promote or protect those institutions that enable them to realise their interests. For this reason, we argue that an analysis of the institutional landscape may help us understand how outcomes are configured.
Reactions to Hardin’s (1968) ‘tragedy of the commons’ argument have unleashed an array of counter narratives in literature and related programmes seeking to promote the role of the community (Runge, 1986; Bromley and Cernia, 1989; Ostrom, 1992). A key element of the tragedy of the commons thesis is that natural resources, particularly key species, were at the risk of depletion from human activity. In Hardin’s thesis, unbridled opportunism drives human action. Such a perverse incentive structure has severe implications for those resources held in common. Uncontrolled resource use results in resource depletion and degradation of the commons. Hardin’s thesis two solutions to avert the tragedy of the commons. Either the resources are partitioned to individual owners or the state assumes control over those resources held in common.
Bromley and Cernia (1989) among several pro-community commentators, argue to the contrary that the introduction of state control of natural resources led to the weakening of traditional arrangements that had hitherto, been the basis of natural resource management. The authors lament a ‘paradise lost’ with the advent of centralised state control of resources:
‘Resource degradation in developing countries, while incorrectly attributed to common property resources, actually originates in the dissolution of local institutional arrangements whose very purpose was to give rise to resource use patterns that were sustainable (Wolf, 1982). The dissolution of local institutional arrangements arose from a combination of powerful rulers at some remove from the village, colonial administration, and the rise of the nation state. National governments have not replaced these former resource management regimes’ (Bromley and Cernia, 1989, p.12).
Secondly, Hardin’s thesis has been challenged for conflating different resource regimes and thus failing to distinguish the terms and conditions on which resources are held and used (Ciriacy-Wantrup and Bishop, 1975; Bromley and Cernia, 1989; IFAD, 1995). Hardin’s argument is said to refer to open access regimes. Contrary to Hardin’s assumption, resources are held under common property regimes, which in essence are group private property (Bromley and Cernea, 1989.p15).
Private property implies the existence of boundaries, clearly defined legitimate users and outsiders. Allusion to private property, therefore, is used to convey a picture of a community that is conscious of and has an interest in seeing to it that only legitimate members of the community benefit from the use of the resources. This interest, one may deduce, is strong enough to render other internal and external differences irrelevant.
Proponents of a strong community role in natural resources management, echo the
neo-Marxist anthropological argument (Asad, 1973; Wolfe, 1982) that the intrusion of the state has alienated the resource users and undermined their institutions leading to the emergence of open access regimes (Ghai, 1992). Such regimes, it is argued are a consequence of the alienation experienced by hitherto owners of the resources. State intrusion has weakened community based resource management arrangements that are a hedge against natural resource degradation. Rather than being the despoilers of the environment, communities are seen as the key element in the survival of the flora and fauna. In his criticism of state control of natural resources, Ghai points out that:
‘[T]here has been a tendency to view the environmental problem…(as caused by) the nomadic herder, the subsistence farmer and the forest dweller…whose galloping numbers and primitive methods of earning a livelihood are portrayed as putting intolerable pressure (tragedy) on limited and fragile resources (commons)… The measures devised to cope with the problem have focussed on technical solutions… It is not surprising that these measures have failed to achieve their objectives’ (Ghai, 1992, p.1).
Ghai goes on to argue for a new conservation and development logic based on strengthening the resource management capabilities of rural communities and their organisations. He then presents a strong case for community involvement as the most important actors in natural resource management:
‘A conservation strategy centred on people’s participation is supported by compelling logic and impressive evidence. The fate of the environment in Africa even more than elsewhere will be determined by the interactions between…peasants, herders, nomads, forest dwellers… and the natural resources from which they derive their livelihood. They have greater interest in the health and integrity of the environment than any outside parties for their very existence and way of life are at stake. The fact that many of their activities contribute to the impoverishment of these resources is a powerful indictment of the situation they have often been pushed into. One of the principal reasons for this…has been the breakdown of customary systems of resource management and the consequent loss of local autonomy responsibility in this domain’ (Ghai, 1992, p.13).
This call for a new conservation approach coincided with late 20th century neo-liberal calls for democratisation as the best model for governance (Marcussen, 1996; Murphree and Hulme,1999). The state especially in Africa has been viewed as part of the problem for the poor record of democratic practices in governance systems. What was required to right this problem is a shift from the state to the community. Northern NGOs and donor agencies made community participation a requirement for the projects that they funded (Werbner, 1999; Marcussen, 1996, Agrawal and Gibson, 2000). Mentioning the ‘community’ in any proposal presented an image of a good project (Shore, 1993). In Shore’s words,
‘As a result community appears as an adjunct to a host of institutions whenever deep, horizontal and natural comradeship is implied however tenuous the links. It has also been appropriated by politicians, planners and architects to legitimize policies in the name of the public interest, however implausible the reality’ (Shore, 1993, p. 99).
Shore’s comment is important for the point we are making in this study. The use of the term ‘community’ is not always based on, to use Ghai’s phrase, ‘compelling logic and impressive evidence’. `Community’ can be a discursive concept, used to support a particular position (Escobar, 1995). For example, such use of the term in those questionable cases is not a consequence of ignorance but a strategy to counter other arguments, in this case, for state management of natural resources (Li, 1996). Li says that since the term community can be (mis)used to achieve a certain objective, it should not be evaluated for its exactitude but for its (political) effects. Here Li is aware that the use of idealised views of the community can be productive or counter productive. The latter is when, for example, planners use the concept in a limited sense raising hopes for community resource management oblivious of the role of outsiders. Below, we will discuss some of the criticisms against this concept of community to show that CBNRM is a product of certain political imperatives other than the imagined qualities of communities.
Community as geographical unit
Proponents of CBNRM argue that a spatial location is a major distinguishing factor of communities (Bromley and Cernia, 1989). A major attraction of this perspective goes back to the counter arguments from the common property theorists against the tragedy of the commons thesis. Positing communities as small and specifically located in a particular space implies defined boundaries. These hard boundaries then imply, in turn, the capacity to identify and include legitimate or exclude illegitimate appropriators of natural resources (Bromley, 1992).
Mandondo (2000) studied the use of non-timber forest products, among villages with clearly defined boundaries and resource sites in Eastern Zimbabwe. Based on community as analogous to geographical location, one would assume that village boundaries would form the basis for resource appropriation. Results from these studies, which build upon work done by Nabane, Dzingirai and Madzudzo, (1996), show that,
‘Spatial patterns of resource use were not necessarily confined to village units. People acquired resources from both within their villages and from adjacent ones…No village showed complete independence from other villages in terms of resource needs, but villages without their own (resource areas) were the most dependent on resources from other villages. All contiguous villages depended on each other for wild fruits’ (Mandondo, 2000, p.55).
Although households may be hemmed within some location defined by natural features such as rivers and paths, resource use does not necessarily conform to the geographical boundaries. In most cases, villagers do not view those adjacent as warranting exclusion from the use of natural resources (Scoones and Wilson, 1989). And even if one argued that the balance of use is tilted in favour of the resource-owning village, the point is that the community, as a geographical unit does not reflect practice and is therefore not useful in analysing resource management practices. Other critics of the concept of community argue that in some cases community, as some specific territory actually makes resource management difficult, for example water sheds, lakes and wildlife (Agrawal and Gibson, 1999; Campbell, 2001).
Community as common interests
Proponents of CBNRM view the community as made up of people that share common interests. These collective interests supposedly emerge from the community members’ pursuit of similar livelihood strategies. It is assumed that inhabitants of these communities depend on natural resources for the large part of their survival. Under such conditions it is easy
to mobilise members’ co-operation in defending collective interests especially those that relate to natural resources. Normative behaviour among the members will reflect this shared worldview regarding survival.
Hindess (1982) cautions us on taking interests as a mobilising force for a group. Such a simple view of interests raises conceptual problems not least because groups that engage in collective action may yet have conflicting interests at least of some important matters. Hindess notes, for example, that although people might agree on access to a particular resource, their interests may conflict over its distribution. This suggests, among other things, that to identify certain interests as the basis of the community is problematic, both theoretically and empirically (Hindess, 1982, p.502).
Although we agree with Hindess’ argument in general, it requires qualification. There are times when actors are a ‘community of interests’. On such occasions they engage in collective action on the basis of common interests. For example, in Bulilimamangwe and other communal areas where wildlife occurs; during the cropping season households collectively stay up at night beating drums and lighting fires to keep elephants and other animals away from their fields. Obviously, such a bond will no longer be relevant after the harvests or when they are collecting veld products. In those instances when communities have common interests, they may be temporal and spatial in character. This dynamic nature of interests points to the difficulty of predicting outcomes with some certainty solely on the basis of common interests. This point has also been observed in a different but related study of social movements. Manuel Castells’ (1983) study of Latin American social movements shows that a group can be strongly motivated to achieve a particular objective. When the objective has been met the constituent members of the group retreat to ‘their corners’ to continue with diverse and often contradictory objectives.
Even if one examines the important area of shared norms and values which functionalists are wont to conjure in defining communities, the same problem emerges. Norms and values are viewed as key aspects of what makes a community, where institutions develop to govern the behaviour of community members. But it emerges that those norms and values are temporary and ephemeral, a point that Long (1968) also observes. In a study of social change in Zambia, he gives examples of enterprising individuals that sought to avoid those group norms and values that conflicted with their accumulation strategies. He shows that these enterprising actors, converted to the Jehovah’s Witness religious group that justified individualism. While Long’s work does not specifically focus on natural resources, his conclusions challenge the functionalist conception of the community as a group of people held together by common beliefs and interests.
Such functionalist views of community interests can be questioned from a gender and ethnicity perspective. From this point of view, community is viewed as a discourse that reflects the power balance in the group. In line with North’s (1990) argument, Fergusson (1990) and Leach et al, (2000) argue that the image of community as shared norms and values is a veiled power game where dominant actors seek to promote their own interests at the expense of subordinate groups. This process involves a suppression of other ideologies and a sacrifice of common interests in ways that provide entitlement only to the dominant social groups. For example, liberation movements mobilise both women and men towards a common objective of emancipation, yet suppressing gender issues in the course of the struggle (Johnston, 1977). Therefore, to talk of and most important of all, plan in terms of a community with a shared norms and values masks the ongoing contests that characterise societies.
Community as a unitary ethnic, linguistic and occupational unit
Especially in Africa, communities are also assumed to be a group that is bound by a common identity in terms of ethnicity, religion and language and occupation. Such an assumption again, is ahistorical and static (Fergusson, 1990). Schofeelers (1978) notes that traditional religion among Central African societies has weakened under colonialism and the market, a point that Lawry (1992) also emphasises. Consequently, rural groups do not subscribe to the same religious beliefs. What one observes is a very diverse mixture of modern and traditional beliefs among the members of the same community. This is not to suggest that groups are polarised into distinct beliefs based categories; on the contrary, quite often a hybrid of religious belief systems exists. This suggests that identifying the community in terms of the same religious beliefs is problematic.
Colonialism has affected the occupational structure of the rural populations (Wolf, 1982). In Southern Africa, in general male migration into the labour centres has been a common practice as early as the last part of the 19th century (Van Onselen, 1976). Therefore, households’ livelihood strategies differ within the same community. A consequence of this process has been increased differentiation among the households; a reflection of different investment strategies and different access to incomes (Cheater, 1984; Amin, 1989; Maast, 1996; Scoones and Wilson, 1989). Different households within the same ‘community’ exist because of their access to more land, remittances, family and hired labour to a point that it becomes almost impossible to talk about a community based on the same occupation. This difference among the households is critical regarding the use of natural resources. It has the potential of dividing households further, over their preferences regarding natural resources.
Intra - community differences mentioned above put paid to arguments on ethnic and linguistic similarities. Groups sharing the same ethnicity and language occasionally pursue different and conflicting survival strategies that have no reference to these two primordial forms of organisation. Bratton (1987) has also observed that despite sharing the same identity ethnically and linguistically, resource sharing among households in Zimbabwe is on the decline as richer households seek those relationships that resonate with their accumulation desires. In most cases, it is those relationships that free the households from ‘primordial’ obligations suggested by the same ethnic and linguistic background that are considered emancipating.
In sum, therefore a static image of the community planned pervades CBNRM programmes. A major assumption of such programmes is that of a self-contained community. Defined geographical and institutional boundaries, a membership that coalesces on common interests and norms, linguistic and ethnic homogeneity is assumed to characterise this community. In general, natural resources are considered the basis for the community’s spiritual and livelihood. By deduction, there exists a moral and economic imperative within this community to conserve natural resources.
Such a view of the community is too simple. It fails to take into account the complexity and fluidity of the local context. Far from being homogenous, a community is an amalgam of several diverging and converging interests and practices. For example, in a community, women and men do not always have similar preferences nor may have profound differences on, for example land ownership or inheritance. Although the group could be falling within the same geographical boundaries, i.e. as a social unit it may not be community in terms of social relationships and economic objectives.
The State and community dichotomy
Preceding arguments cast an image of the state that is at best an encumbrance on its citizens. Implicit in these arguments is the separation of the state from the society: where the latter is virtuous. For instance, the state is said to be poor at management, responsible for the demise of local institutions etc. Such a view erroneously conflates the colonial and postcolonial states. As a result, it misses the dynamic relationship between various sections of the state and those of the citizenry (C. Lund, 1998). Projects are evaluated in the context of social and economic contexts that the project and the target population are embedded. For this reason, villagers are not always (although some sections may be) evading capture (Hyden, 1973) by the state for instance villagers may seek the state to protect them from other villagers . They do not reject all the changes that are introduced from outside, either from the government or any other source but strategically filter them, selecting those institutions relevant for their needs. As Bratton points out:
‘The relationship between state and social actors is therefore ambivalent and contradictory;. a love-hate relationship. State actors seek to transform society by imposing a planned vision of the future on it, but they cannot be effective at this task for long without seeking the legitimacy from among society’s members. For their part, societal actors resent (sic) public regulation but are sometimes willing to accept it as part of the price of access to the substantial resources, which the state controls. This dialectic of mutual attractions and repulsion is the source of movement and dynamism in state-society relations in natural resources management’ (Bratton, 1994, p.124).
Furthermore, Agrawal and Gibson (1999) say that in some instances states, rather than the community are better managers of natural resources. For those resources that have low economic value, local groups are unwilling to bear the transaction costs of management (Campbell et al, 2001; Scoones and Wilson, 1989).
At a theoretical level, the usefulness of a distinction between the state and the community is questioned (Lund, 1998; Murphree and Hulme, 1999; Marcussen, 1996). A common theme in the literature is that natural resources management is a governance issue where the state and society are important actors. In most cases, both actors depend on one another for the promotion of their interests. As Marcussen points out:
‘…the state will continue to exist and is an essential factor in insuring the maintenance of the conditions under which peaceful local development choices can be made…the state and its laws and institutions and personnel may themselves be suitable target for development (Falk Moore, 1993) something which the donor community has not discovered’ (Marcussen, 1994, p.21-22).
This section has raised several points regarding the use of the concept of community to plan outcomes. It is erroneous to assume that a community exists upon which to download a natural resource management role is problematic. A community can exist on the basis of a particular interest but this is fickle. Members of this community differ in their priorities when they encounter new problems. Geographic entities that may be assumed communities cease to be so when one views the same entity in analytic terms. Livelihood strategies do not conform to the geographical boundaries that maps might denote. In summary, for a study that seeks to understand outcomes, ‘such representations of community ignore the critical interests and processes within communities and between communities and other social actors’ (Agrawal and Gibson, 1999, p.633). This study seeks to show that community-based NRM is shrouded in the rhetoric of a homogenous community as a major variable in these programmes. In practice, however, the wishes and interests of local and supra-local actors affect the programme
Now that the concept of ‘community’ has been deconstructed, the rest of this paper fuses this analytical thread with a broader view of development initiatives in postcolonial Africa. We seek to make two key arguments; firstly, CBRNM in Southern Africa comprises several players located at different levels (Leach et al, 1999; Agrawal, and Gibson, 1999; Fortmann et al, 2001). In this paper we assume that CBNRM is an idea or a set of ideas produced by the following actors: (a) producers of the ideas; (b) distributors of the ideas; and consumers of the ideas. Among the three major types of actors, ideas are subject to shifts, reinterpretations, reconceptualisations and reconfigurations (Oakes, 1993). Therefore, the ideas generated about CBNRM may be popularised in different ways and be interpreted in ways that may be at variance with the original or elite conceptualisations of CBNRM. Each group has its constituency, interests and agendas (Katerere, 1998).
Where this paper differs from others in this genre, and this is the second argument, is that we wish to debunk CBNRM not only on case specific experiences but also on a general theoretical discussion of institutional path dependence. We find the concept of path dependence useful in understanding why the players make certain choices under circumstances (Khan, 1997; North, 1999). By path dependence, we understand that actors in any social process or game are subject to self-reinforcing mechanisms, i.e. once a path of change has been taken it becomes difficult to consider alternatives; regardless of efficiency. Such lock in is a consequence of; learning effects; that make performance more efficient, coordination effects; pursuing similar strategies to everyone else and adaptive expectations; (North, 1999:94). These mechanisms account for the preference of certain institutions over others within particular political arrangements.
This section has discussed the various analytical threads that inform our understanding of policy processes and outcomes in CBNRM. We now turn to the Zimbabwean and Botswana case.
Traduction - français Mécanismes et résultats des politiques des programmes de gestion des ressources naturelles en Afrique australe
Résumé
Although the last century has witnessed exciting strategies in resource management in the form of community based natural resource management (CBNRM), these developments are more of incremental than revolutionary. CBNRM falls into the wider development debate on the role of the state in, particularly African development. Stakeholders, located at different levels along an international, national and local continuum have differing views and ideologies on this debate based on their experience and ideologies. Consequently, these positions determine the form and practice of CBNRM, through negotiation, contests, collusions and intrigue. Using cases from Zimbabwe and Botswana, this study brings together these analytical threads to argue that CBNRM outcomes, in the long term are path dependent.
Introduction
« [L]e discours sur la “répartition du pouvoir” lui-même, en particulier (mais pas uniquement) dans le contexte général des inégalités et du développement du tiers-monde, peut opacifier les relations de pouvoir, véritables ou hégémoniques, liant les États, les promoteurs du développement et du partage du pouvoir, et les personnes pauvres et sans ressources, et rendre ainsi ceux qui sont déjà vulnérables encore moins capables de défendre leurs intérêts, tels qu’ils les ont eux-mêmes identifiés ».
(Cheater, 1999, p. 6)
Un des arguments centraux de cette étude est qu’un examen des acteurs engagés dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques, bien plus que les politiques elles-mêmes, met en évidence la forme que les résultats de cette politique prendront. Une des raisons principales en est que le processus de planification est lui-même complexe. Cette complexité provient essentiellement, en premier lieu, de la dynamique d’élaboration des politiques en tant que pratique, et en deuxième lieu, des environnements où les politiques sont mises en œuvre. En général, les agents politiques, qu’ils soient décideurs, planificateurs ou chargés de la mise en œuvre de projets, opèrent des choix basés sur leur modélisation ou leur lecture des environnements (North, 1999). Naturellement, toutes les interprétations de l’environnement ne peuvent être exactes, étant influencées par les idéologies, les idées et les convictions des différents agents. C’est pourquoi, « les conséquences des politiques spécifiques sont non seulement incertaines mais… imprévisibles » (North, 1999, p. 104). Dans cet article, nous voulons prouver que, lorsqu’ils effectuent des choix, ces agents n’obéissent pas à une rationalité wéberienne, mais sont influencés par les normes et les pratiques héritées de leurs expériences ; en d’autres termes, que leurs pratiques sont marquées par une path dependence (dépendance au sentier). Cette path dependence nous fournit un modèle permettant de prévoir, à un niveau général, les résultats des processus des politiques. Pour illustrer cette path dependence, le présent document examine les programmes de gestion communautaire des ressources naturelles (GCRN) du Zimbabwe et du Botswana. Les données primaires de terrain sur le Zimbabwe ont été recueillies par le premier auteur, tandis que celles sur le Botswana proviennent de sources secondaires.
L’article commence par analyser comment un contexte politique et institutionnel plus large influence l’évolution de la GCRN, afin de démontrer les différences de conception quant au rôle de la communauté et de l’État parmi les acteurs clés que sont l’État, les bailleurs de fonds et les ONG. Il offre ensuite une discussion théorique du concept de communauté, pour montrer que la promotion de ce concept résulte de la prédominance, dans les cercles des bailleurs de fonds, de certains points de vue sur l’État africain, aboutissant à des visions simplistes d’une « communauté imaginée ». Cette analyse critique du concept de communauté débouche sur un cadre conceptuel où la nécessité d’analyser les différents acteurs impliqués dans la GCRN révèle du même coup la path dependence dans les choix et les arbitrages des contestations. Ce cadre conceptuel est illustré par les études de cas du Zimbabwe et du Botswana, et les aspects empiriques et théoriques de ce document sont rapprochés dans la conclusion.
Le discours sur la GCRN est devenu tellement dominant qu’il éclipse toutes les autres manières de représenter la réalité sociale et politique dans la pratique du développement (James, 1999). L’accent mis sur la communauté dans la gestion des ressources naturelles est devenue la bonne façon de faire, dès que les résultats doivent bénéficier à la communauté. En pratique, cependant, la convergence entre les objectifs du plan et les processus qui en résultent ne va pas nécessairement de soi (Fergusson, 1990 ; North, 1990). Les plans de GCRN ne garantissent ni les résultats particuliers, ni la séquence d’événements qui doivent se produire en tant que composantes du processus de mise en œuvre (Escobar, 1995 ; Fergusson, 1990 ; Sachs, 1992 ; Lund, 1998 ; Werbner, 1999). Dans la pratique, les changements dans les stratégies de gestion des ressources naturelles en Afrique australe ne sont pas, contrairement à ce qui est communément perçu, révolutionnaires mais progressifs (Hulme & Murphree, 1999). En conséquence, considérer de tels changements comme définitivement ancrés au niveau des communautés n’est pas seulement une erreur de langage mais peut engendrer une crise au niveau des attentes. Cette étude montre que ces changements s’appuient sur un contexte politique et institutionnel plus large.
Lorsque l’on évalue l’évolution des points de vue sur la gestion des ressources naturelles en Afrique australe, il est intéressant de passer en revue les études sur le développement présentes dans la littérature. Les discours dominants des bailleurs de fonds à propos du développement placent la communauté locale au cœur de la démocratie et de la bonne gouvernance. Ces discours attribuent les crises économiques ou environnementales en Afrique à deux types d’erreurs commises par l’État : les erreurs de mandat et les erreurs d’omission. Pour simplifier, disons que les premières consistent à aller au-delà des ses capacités, et les secondes à ne pas faire ce qu’on est censé faire (Goldsmith, 2000). Ceci est dû à certaines caractéristiques typiques de l’État africain, qui comprennent : la concentration des pouvoirs au sein de la bureaucratie, imprégnée de loyautés primordiales et de considérations économiques étroites, aux perspectives vénales, qui excluent la population en général. En conséquence, dans certains États, des initiatives extérieures de développement ont rejeté tout ce qui était associé à l’État à différents niveaux : les idéologies socialistes, les structures administratives telles que les comités villageois de développement, les institutions financières comme les agences centrales du trésor, et les agences de protection de l’environnement telles que les départements administrant les parcs nationaux (Mkandawire, 2000).
Les défauts de l’État africain cités ci-dessus conduisent à l’affaiblir davantage, et la régression de son rôle diminue encore ses capacités. Ce processus réduit l’État au rôle de garant de la sécurité, de gestionnaire des relations de travail ou d’exportateur de matières premières. Dans les cas extrêmes, les bailleurs de fonds planifient les projets de manière à contourner le secteur public dans le pays destinataire, où les fonds d’aide sont contrôlés d’un bout à l’autre par le bailleur de fonds (Bryceson, 1997 ; Goldsmith, 2000). Dans ces cas-là, les initiatives de développement sont dépendantes des initiatives extérieures et sont susceptibles de s’effondrer si le bailleur de fonds se retire. Dans certains cas, cependant, l’État peut essayer de justifier son existence, par peur de devenir un « État mou » (Rothchild & Olorunsola, 1983, p. 7), en prenant en otage les programmes financés extérieurement, frustrant ainsi les initiatives des bailleurs de fonds. La GCRN s’inscrit dans cette dynamique de développement. Le reste du document illustre cet argument.
Conceptualiser la GCRN
Les années 1980 ont vu apparaître une insatisfaction croissante envers les politiques de gestion des ressources naturelles centrées sur l’État, qui avaient jusqu’alors guidé les pratiques de préservation (WECD, 1987 ; Ostrom, 1992). Le constat en la matière était en effet déprimant : la plupart des pays du sud connaissaient une dégradation de leurs ressources naturelles. L’érosion du sol, le déclin de la diversité biologique au sein des ressources terrestres et aquatiques, et la désertification croissante étaient attribués au rôle dominant de l’État dans la gestion des ressources naturelles. Pour pallier cette incompétence de l’État, les experts, en particulier dans l’hémisphère nord, ont apporté des arguments forts en faveur de l’implication de groupes locaux dans la gestion des ressources naturelles. Leur thèse est que les groupes locaux ont à la fois le respect des règles et la souplesse qu’il faut pour se transformer en robustes institutions de gestion des ressources (Chambers & McBeth, 1992 ; Li, 1996). En résumé, en matière de gestion des ressources naturelles, l’État était mauvais et la communauté bonne.
Cette focalisation sur la communauté était attirante en raison de sa tendance apparente à la démocratisation. Les groupes locaux prendraient soin des ressources avec lesquelles ils sont en contact quotidien. Ceci pourrait être considéré comme une forme de démocratie venue de la base, l’ingrédient manquant à la gouvernance des pays en voie de développement. Il est donc aisé de comprendre le soutien qu’une telle approche a reçu des pays bailleurs de fonds. Elle satisfaisait les souhaits politiques, de développement et de préservation d’une large gamme d’acteurs. Cependant, une telle perspective soulève plusieurs questions : qu’en est-il de l’économie politique qui a façonné le contexte dans lequel ces groupes locaux se trouvent actuellement (Khan, 1997) ? Les intérêts extérieurs partagent-ils la même vision du rôle de la communauté ? La communauté est-elle isolée des processus régionaux, nationaux et internationaux qui influencent d’autres développements au sein de l’État ?
Nous examinerons tout d’abord les insuffisances du concept de communauté en expliquant les résultats de l’intervention planifiée en général et de la GCRN en particulier. Notre but premier est d’illustrer une remarque faite plus haut : un projet de développement implique l’interaction d’un vaste réseau d’acteurs. Les acteurs locaux et supra-locaux cherchent à promouvoir leurs intérêts dans les programmes d’intervention. Un bon moyen d’y arriver est de promouvoir ou de protéger les institutions qui leur permettent de défendre leurs intérêts. Pour cette raison, nous soutenons qu’une analyse du paysage institutionnel peut nous aider à comprendre comment les résultats sont configurés.
Les réactions à l’argument de Hardin [3] (1968) relatif à la « tragédie des biens communs » ont engendré tout un arsenal de contre-exemples dans la littérature spécialisée et les programmes apparentés cherchant à promouvoir le rôle de la communauté (Runge, 1986 ; Bromley & Cernia, 1989 ; Ostrom, 1992). Un élément essentiel de la thèse de la tragédie des biens communs est que l’activité humaine fait courir un risque d’épuisement aux ressources naturelles, en particulier aux espèces clés. Selon la thèse de Hardin, l’action humaine est menée par un opportunisme débridé. Une structure d’incitation aussi perverse a des conséquences sévères pour les ressources détenues en commun. L’utilisation incontrôlée des ressources entraîne leur épuisement et la dégradation des biens communs. La thèse de Hardin propose deux solutions pour éviter la tragédie des biens communs : soit les ressources sont réparties entre les propriétaires individuels, soit l’État assure le contrôle des ressources détenues en commun.
Bromley et Cernia (1989), parmi d’autres commentateurs favorables à la communauté, avancent au contraire que c’est l’introduction du contrôle des ressources naturelles par l’État qui a engendré l’affaiblissement des arrangements traditionnels sur lesquels la gestion des ressources naturelles était basée jusque-là. Les auteurs pleurent un « paradis perdu » avec l’arrivée du contrôle centralisé des ressources par l’État :
« La dégradation des ressources dans les pays en voie de développement, erronément attribuée aux ressources détenues en commun, a en fait pour origine la dissolution des arrangements institutionnels locaux, dont le but même était de créer des modèles d’utilisation des ressources qui soient durables (Wolf, 1982). La dissolution des arrangements institutionnels locaux résulte d’une conjonction entre de puissants dirigeants coupés des villages, l’administration coloniale et l’essor de l’État-nation. Les gouvernements nationaux n’ont pas remplacé ces anciens régimes de gestion des ressources » (Bromley & Cernia, 1989, p. 12).
Deuxièmement, la thèse de Hardin a été remise en cause parce qu’elle amalgame différents régimes de ressources et échoue de ce fait à distinguer les termes et conditions selon lesquelles les ressources sont détenues et utilisées (Ciriacy-Wantrup & Bishop, 1975 ; Bromley & Cernia, 1989 ; FIDA, 1995). On considère que l’argument de Hardin fait référence aux régimes ouverts. Contrairement aux hypothèses de Hardin, les ressources sont détenues sous un régime de propriété commune, qui est par essence une propriété privée de groupe (Bromley & Cernea, 1989, p. 15).
La propriété privée implique l’existence de limites, d’utilisateurs légitimes clairement définis et d’entités extérieures. L’allusion à la propriété privée est donc utilisée pour véhiculer l’image d’une communauté consciente qui a intérêt à faire en sorte que seuls ses membres légitimes bénéficient de l’usage des ressources. On peut en déduire que cet intérêt est assez fort pour rendre hors de propos d’autres différences internes et externes.
Les partisans d’un rôle fort de la communauté dans la gestion des ressources naturelles reprennent l’argument anthropologique néo-marxiste (Asad, 1973 ; Wolfe, 1982) selon lequel l’intrusion de l’État a aliéné les utilisateurs des ressources et a sapé leurs institutions, entraînant ainsi l’émergence de régimes ouverts (Ghai, 1992). Certains avancent que de tels régimes sont une conséquence de l’aliénation dont ont fait l’expérience les personnes jusque-là propriétaires des ressources. L’intrusion de l’État a affaibli les arrangements communautaires en matière de gestion des ressources naturelles, qui forment une barrière contre la dégradation de celles-ci. Les communautés sont vues comme l’élément clé dans la survie de la faune et de la flore plutôt que comme des pilleurs d’environnement. Dans sa critique du contrôle des ressources naturelles par l’État, Ghai souligne que :
« [I]l y a eu une tendance à voir le problème environnemental… (comme causé par) le berger nomade, l’agriculteur de subsistance et l’habitant de la forêt… dont le nombre galopant et les méthodes primitives d’obtention des moyens d’existence sont dépeints comme faisant peser une pression intolérable (la tragédie) sur des ressources fragiles et limitées (les biens communs)… Les mesures conçues pour pallier le problème se sont concentrées sur des solutions techniques… Il n’est pas surprenant que ces mesures aient échoué à réaliser leurs objectifs ».
(Ghai, 1992, p. 1)
Ghai continue de plaider pour une nouvelle logique de préservation et de développement basée sur le renforcement des capacités des communautés rurales et de leurs organisations en matière de gestion des ressources. Il présente ensuite de forts arguments en faveur de la participation des communautés en tant qu’acteurs les plus importants de la gestion des ressources naturelles :
« La stratégie de préservation centrée sur la participation de la population est soutenue par une logique incontestable et des preuves impressionnantes. Le destin de l’environnement, en Afrique encore plus qu’ailleurs, sera déterminé par les interactions entre… les paysans, les bergers, les nomades, les habitants de la forêt… et les ressources naturelles dont ils tirent leur subsistance. La santé et l’intégrité de leur environnement représentent pour eux un intérêt plus grand que pour aucune autre partie, dans la mesure où c’est leur existence et leur mode de vie eux-mêmes qui sont en jeu. Le fait que beaucoup de leurs activités contribuent à l’appauvrissement de ces ressources est un puissant réquisitoire contre une situation à laquelle ils ont souvent été contraints. Une des principales raisons en est… l’effondrement des systèmes coutumiers de gestion des ressources et la perte conséquente de la responsabilité de l’autonomie locale dans ce domaine ».
(Ghai, 1992, p. 13)
Cet appel à une nouvelle approche de préservation des ressources a coïncidé, vers la fin du XXe siècle, avec les incitations néolibérales à la démocratisation en tant que meilleure forme de gouvernance (Marcussen, 1996 ; Murphree & Hulme, 1999). L’État, en particulier en Afrique, a été considéré comme constituant une partie du problème des mauvais antécédents de pratiques démocratiques dans les systèmes de gouvernance. Un passage de l’État à la communauté était requis pour remédier à ce problème. Les ONG et les agences des bailleurs de fonds de l’hémisphère nord ont fait de la participation de la communauté une condition nécessaire aux projets qu’elles financent (Werbner, 1999 ; Marcussen, 1996, Agrawal & Gibson, 2000). Mentionner le terme de « communauté » dans une quelconque proposition, c’était présenter l’image d’un bon projet (Shore, 1993). Pour citer Shore :
« En conséquence, la communauté apparaît comme un adjuvant à une foule d’institutions chaque fois qu’une camaraderie profonde, horizontale et naturelle est supposée, aussi ténus que soient les liens. Les politiciens, les planificateurs et les architectes se la sont aussi appropriée pour légitimer les politiques au nom de l’intérêt public, aussi peu plausible la réalité soit-elle ».
(Shore, 1993, p. 99)
Ce commentaire de Shore est important pour la conclusion que nous tirons dans cette étude. L’utilisation du terme de « communauté » n’est pas toujours basée, pour citer Ghai, sur « une logique incontestable et des preuves impressionnantes ». La « communauté » peut être un concept discursif, utilisé pour étayer une position particulière (Escobar, 1995). Par exemple, l’utilisation de ce terme dans certains cas discutables n’est pas une conséquence de l’ignorance, mais une stratégie pour contrer d’autres arguments en faveur, en l’occurrence, de la gestion des ressources naturelles par l’État (Li, 1996). Selon Li, puisque le terme de « communauté » peut être (mal) utilisé pour atteindre un certain objectif, ce n’est pas son exactitude qui doit être évaluée mais ses effets (politiques). Ici, Li est conscient que l’utilisation d’une vision idéalisée de la communauté peut être aussi bien productive que contre-productive. Ce dernier cas survient, par exemple, quand les planificateurs utilisent le concept dans un sens limité, faisant naître des espoirs pour la gestion communautaire des ressources tout en oubliant le rôle des entités extérieures. Plus loin, nous examinerons certaines des critiques du concept de communauté, pour montrer que la GCRN est le produit de certains impératifs politiques autres que les qualités supposées des communautés.
La communauté en tant qu’unité géographique
Les partisans de la GCRN soutiennent que la localisation dans l’espace est un facteur distinctif essentiel des communautés (Bromley & Cernia, 1989). Un attrait majeur de cette vision remonte aux contre-arguments opposés à la thèse de la tragédie des biens communs par les théoriciens de la propriété commune. Présenter les communautés comme petites et spécifiquement situées dans un endroit particulier implique des limites définies. Ces limites strictes sous-entendent à leur tour la capacité d’identifier et d’inclure les personnes qui s’approprient légitimement les ressources naturelles, ou d’exclure celles qui le font de manière illégitime (Bromley, 1992).
Mandondo (2000) a étudié l’utilisation des produits forestiers non ligneux au sein de villages possédant des limites clairement définies et des sites de ressources dans l’est du Zimbabwe. En considérant la communauté comme une localisation géographique, on pourrait supposer que l’appropriation des ressources se fait sur la base des limites du village. Les résultats de ces études qui s’appuient sur les travaux effectués par Nabane, Dzingirai et Madzudzo (1996) montrent que :
« Les schémas spatiaux d’utilisation des ressources n’étaient pas nécessairement confinés aux unités villageoises. La population acquérait des ressources à la fois au sein de leur village et dans des villages adjacents… Aucun village ne se montrait complètement indépendant des autres villages en termes de besoins de ressources, mais les villages dépourvus de leur propre (aire de ressources) étaient les plus dépendants des autres pour leurs ressources. Tous les villages contigus dépendaient les uns des autres pour les fruits sauvages ».
(Mandondo, 2000, p. 55)
Bien qu’à certains endroits, les ménages puissent être bordés par des frontières naturelles, telles que des rivières ou des chemins, l’utilisation des ressources ne se cantonne pas nécessairement à ces limites géographiques. Dans la plupart des cas, les villageois ne les considèrent pas comme une garantie excluant l’utilisation par d’autres des ressources naturelles (Scoones & Wilson, 1989). Et même en arguant que la balance de l’utilisation des ressources penche du côté du village qui les possède, le fait est que la communauté, en tant qu’unité géographique, ne reflète pas la pratique et n’est dès lors pas utile à l’analyse des pratiques de gestion des ressources. D’autres critiques du concept de communauté avancent que dans certains cas, la communauté, en tant que territoire spécifique, rend en fait la gestion des ressources difficile, par exemple lorsqu’il s’agit de bassins versants, de lacs et de la faune et de la flore (Agrawal & Gibson, 1999 ; Campbell, 2001).
La communauté en tant que réunion d’intérêts communs
Les partisans de la GCRN considèrent la communauté comme constituée de personnes partageant des intérêts communs. Ces intérêts collectifs sont censés émerger du fait que les membres de la communauté ont recours aux mêmes stratégies de subsistance. On suppose qu’une grande partie de la survie des habitants de ces communautés dépend des ressources naturelles. Il est facile, dans de telles conditions, de mobiliser la coopération des membres pour défendre les intérêts collectifs, en particulier ceux qui se rapportent aux ressources naturelles. Le comportement normatif des membres reflétera cette perception de la survie mondialement partagée.
Hindess (1982) nous recommande d’être prudents en considérant les intérêts comme une force mobilisatrice au sein d’un groupe. Une approche aussi simpliste des intérêts soulève des problèmes conceptuels, parmi lesquels le fait que les intérêts des groupes qui agissent collectivement peuvent diverger sur certains points importants n’est pas le moindre. Hindess remarque par exemple que, même si la population est d’accord sur l’accès à une ressource particulière, les intérêts peuvent différer en ce qui concerne la distribution de celle-ci. Cela laisse supposer, entre autres, qu’identifier certains intérêts en tant que base de la communauté pose un problème à la fois théorique et empirique (Hindess, 1982, p. 502).
Bien que nous soyons, de manière générale, d’accord avec l’argument d’Hindess, celui-ci appelle une réserve. À certains moments, les acteurs peuvent devenir une « communauté d’intérêts ». Ils s’engagent alors dans une action collective sur la base de leurs intérêts communs. Par exemple, à Bulilimamangwe et dans d’autres aires communales accueillant la vie sauvage, au moment de la moisson, toutes les familles restent éveillées pendant la nuit, à taper sur des tambours et à entretenir des feux pour tenir les éléphants et les autres animaux à distance de leurs champs. Il est clair qu’un tel lien n’a plus de sens après la moisson ou lorsque les familles récoltent les produits du veld. Dans ces occasions où les communautés ont des intérêts communs, ceux-ci peuvent avoir un caractère temporel et géographique. Cette nature dynamique des intérêts souligne la difficulté de prévoir les résultats avec une certaine certitude en se basant seulement sur les intérêts communs. Ce point a également été observé dans une étude, différente mais apparentée, sur les mouvements sociaux. L’étude des mouvements sociaux en Amérique latine réalisée par Manuel Castells (1983) montre qu’un groupe peut être fortement motivé pour atteindre un objectif particulier. Une fois cet objectif satisfait, les membres qui constituaient le groupe retournent dans « leurs coins » et poursuivent des objectifs divers et souvent contradictoires.
Même lorsqu’on examine l’important domaine de partage des normes et valeurs que les fonctionnalistes évoquent habituellement pour définir les communautés, le même problème apparaît. Les normes et valeurs sont considérées comme des constituants clés d’une communauté, sur base desquels les institutions se développent pour régir le comportement des membres de celle-ci. Il apparaît néanmoins que ces normes et valeurs sont temporaires et éphémères, ce que Long (1968) observe également. Dans une étude sur les changements sociaux en Zambie, il donne l’exemple d’individus entreprenants qui ont cherché à contourner ces normes et valeurs de groupe qui entraient en conflit avec leurs stratégies d’accumulation. Il montre que ces acteurs entreprenants se sont convertis à la religion des Témoins de Jéhovah, qui légitime l’individualisme. Même si le travail de Long ne se focalise pas spécialement sur les ressources naturelles, ses conclusions remettent en cause la conception fonctionnaliste de la communauté en tant que groupe de personnes rassemblées autour de convictions et d’intérêts communs.
Ce type de perception fonctionnaliste des intérêts de la communauté peut être remis en cause du point de vue du genre et de l’ethnicité. Suivant ce point de vue, la communauté est considérée comme un discours qui reflète la balance des pouvoirs dans un groupe. Dans le sillage de l’argument de North (1990), Fergusson (1990) et Leach et al., (2000) avancent que l’image de la communauté en tant que normes et valeurs partagées est un jeu de pouvoir qui ne dit pas son nom, où les acteurs dominants cherchent à promouvoir leurs propres intérêts au détriment des groupes subordonnés. Ce processus implique la suppression d’autres idéologies et le sacrifice d’intérêts communs de manière à n’habiliter que les groupes sociaux dominants. Par exemple, les mouvements de libération mobilisent à la fois les femmes et les hommes autour d’un objectif commun d’émancipation, tout en supprimant les questions liées au genre au cours de la lutte (Johnston, 1977). C’est pourquoi, parler, et encore plus important, faire des plans en termes de communauté partageant des normes et valeurs éclipse les contestations actuelles qui caractérisent les sociétés.
La communauté en tant qu’unité ethnique, linguistique et occupationnelle
En Afrique en particulier, les communautés sont également supposées être des groupes cimentés par une identité commune en termes d’ethnicité, de religion, de langage et d’occupation. Une telle supposition est, une fois encore, immuable et historiquement fausse (Fergusson, 1990). Schofeelers (1978) constate que la religion traditionnelle dans les sociétés d’Afrique centrale a été affaiblie par le colonialisme et l’économie de marché, un point sur lequel Lawry (1992) insiste aussi. En conséquence, les groupes ruraux ne partagent pas les mêmes croyances religieuses. Ce qu’on peut observer, c’est un mélange très diversifié de croyances modernes et traditionnelles parmi les membres d’une même communauté. Ceci ne veut pas dire que les groupes sont divisés en catégories distinctes basées sur les croyances, mais au contraire, qu’il existe le plus souvent un mélange de systèmes religieux. Cela sous-entend qu’identifier la communauté en termes de croyances religieuses communes est problématique.
Le colonialisme a affecté la structure professionnelle des populations rurales (Wolf, 1982). En Afrique australe, la migration des hommes vers les centres de travail est devenue une pratique courante dès la seconde moitié du XIXe siècle (Van Onselen, 1976). C’est la raison pour laquelle les stratégies de subsistance des ménages varient au sein d’une même communauté. Une conséquence de ce processus a été une différenciation accrue entre les ménages, en écho à différentes stratégies d’investissement et à divers modes d’accès aux revenus (Cheater, 1984 ; Amin, 1989 ; Maast, 1996 ; Scoones & Wilson, 1989). L’accès plus ou moins important à la terre, aux paiements, au travail en famille ou rémunéré grâce auquel les ménages assurent leur subsistance crée des différences au sein d’une même « communauté », au point qu’il est presque impossible de parler de communauté basée sur une même occupation. Cette différence entre les ménages est critique lorsqu’il s’agit de l’utilisation des ressources naturelles. Elle peut potentiellement diviser davantage les familles selon leurs préférences en matière de ressources naturelles.
Les différences intracommunautaires mentionnées ci-dessus infirment les arguments de similarités ethniques et linguistiques. Les groupes qui partagent la même ethnicité et parlent la même langue appliquent à l’occasion des stratégies de subsistance différentes et conflictuelles qui n’ont rien à voir avec ces deux formes primordiales d’organisation. Bratton (1987) a aussi constaté qu’au Zimbabwe, en dépit d’une identité ethnique et linguistique commune, le partage des ressources entre les ménages est en baisse, les foyers les plus riches recherchant des relations qui correspondent à leur désir d’accumulation. Dans la plupart des cas, ce sont ces relations libérant les ménages des obligations « primordiales » suggérées par une même origine ethnique et linguistique, qui sont considérés comme émancipatrices.
En résumé, une image statique de la communauté imprègne donc les programmes de GCRN. Une hypothèse majeure de ces programmes est celle d’une communauté d’un seul bloc. Des caractéristiques comme des limites géographiques et institutionnelles bien définies, une appartenance reposant à la fois sur des intérêts et des normes communs, une homogénéité linguistique et ethnique, sont supposées définir cette communauté. En général, les ressources naturelles sont considérées comme la base de la subsistance et de la spiritualité de la communauté. On peut en déduire qu’il existe au sein de cette communauté un impératif moral et économique de conservation de ces ressources naturelles.
Une telle vision de la communauté est trop simple. Elle échoue à prendre en compte la complexité et la fluidité du contexte local. Loin d’être homogène, une communauté est un amalgame d’intérêts et de pratiques multiples convergents et divergents. Par exemple, dans une communauté, les femmes et les hommes n’ont pas toujours les mêmes préférences ou peuvent présenter de profondes différences en matière de propriété foncière ou d’héritage. Bien que le groupe puisse, par exemple, occuper la même aire géographique, en tant qu’unité sociale, il peut ne pas être une communauté en termes de relations sociales et d’objectifs économiques.
La dichotomie de l’État et de la communauté
Les arguments précédents représentent l’État comme, dans le meilleur des cas, un fardeau pour ses citoyens. Ces arguments sous-entendent implicitement la séparation de l’État et de la société, cette dernière étant l’élément vertueux. Par exemple, l’État est considéré comme un médiocre bon gestionnaire, est responsable de l’effondrement des institutions locales, etc. Une telle vision confond de manière erronée les États colonial et postcolonial. Il en résulte que la relation dynamique qui existe entre les différentes sections de l’État et celles du peuple est ignorée (Lund, 1998). Les projets sont évalués dans les contextes économiques et sociaux dans lesquels où évoluent le projet et la population cible. Pour cette raison, même si certains groupes y parviennent, les villageois n’échappent pas toujours à l’emprise de l’État (Hyden, 1973), certains peuvent par exemple rechercher la protection de l’État contre d’autres villageois [4]. Ils ne rejettent pas tous les changements introduits de l’extérieur, que ce soit par le gouvernement ou par un autre agent, mais ils les filtrent de manière stratégique, sélectionnant les institutions appropriées à leurs besoins. Comme le souligne Braton :
« La relation entre l’État et les acteurs sociaux est donc ambiguë et contradictoire ; elle oscille entre l’amour et la haine. Les acteurs étatiques cherchent à transformer la société en lui imposant une vision planifiée du futur, mais ils ne peuvent pas être longtemps efficaces sans rechercher une légitimité auprès des membres de la société. De leur côté, les acteurs de la société sont mécontentés [sic] par la régulation publique, mais consentent parfois à l’accepter comme une partie du prix à payer pour accéder aux ressources substantielles que contrôle l’État. Cette dialectique d’attraction et de répulsion mutuelles est à l’origine du mouvement et du dynamisme des relations entre la société et l’État dans le domaine de la gestion des ressources naturelles ».
(Bratton, 1994, p. 124)
De plus, Agrawal et Gibson (1999) affirment que, dans certains cas, les États gèrent mieux les ressources naturelles que les communautés. Les groupes locaux ne sont pas disposés à prendre en charge les coûts de transaction de la gestion des ressources pour celles dont la valeur économique est faible (Campbell et al., 2001 ; Scoones & Wilson, 1989).
Au niveau théorique, l’utilité d’une distinction entre l’État et la communauté est contestée (Lund, 1998 ; Murphree & Hulme, 1999 ; Marcussen, 1996). Un thème que l’on retrouve communément dans la littérature spécialisée est que la gestion des ressources naturelles est un problème de gouvernance dans lequel l’État et la société sont des acteurs importants. Dans la plupart des cas, ces deux acteurs dépendent l’un de l’autre pour la promotion de leurs intérêts. Comme Marcus le fait remarquer :
« […] l’État continuera d’exister et est un facteur essentiel assurant le maintien des conditions dans lesquelles les choix de développement local peuvent être faits sereinement […] l’État, ses lois, ses institutions et ses fonctionnaires peuvent eux-mêmes être des cibles de développement appropriées (Falk Moore, 1993), ce qui n’a pas encore été découvert par la communauté des bailleurs de fonds ».
(Marcussen, 1994, p. 21-22)
Ce paragraphe a soulevé plusieurs questions en ce qui concerne l’utilisation du concept de communauté dans la planification des résultats. Il est erroné de supposer que, si une communauté existe, il est possible de lui attribuer un rôle de gestionnaire des ressources naturelles. Une communauté peut exister sur la base d’un intérêt particulier, mais celui-ci peut changer. Les priorités des membres de cette communauté évoluent lorsqu’ils rencontrent de nouveaux problèmes. Les entités géographiques que l’on peut supposer être des communautés cessent de l’être lorsque l’on considère ces mêmes entités de manière analytique. Les stratégies de subsistance ne sont pas calquées sur les limites géographiques visibles sur les cartes. En résumé, pour une étude qui cherche à comprendre les résultats, « de telles représentations de la communauté ignorent les intérêts et processus critiques qui existent au sein des communautés et entre les communautés et les autres acteurs sociaux » (Agrawal & Gibson, 1999, p. 633). Cette étude cherche à démontrer que la GCRN s’inscrit dans une rhétorique qui présente la communauté homogène comme une variable importante de ces programmes. En pratique, cependant, le programme est influencé par les souhaits et les intérêts des acteurs locaux et supra-locaux.
Maintenant que le concept de « communauté » a été décomposé, le reste du présent article allie cet aspect analytique avec une vision plus large des initiatives de développement en Afrique postcoloniale. Nous cherchons à exposer deux arguments clés : le premier affirme que la GCRN en Afrique australe comprend plusieurs participants situés à différents niveaux (Leach et al., 1999 ; Agrawal & Gibson, 1999 ; Fortmann et al., 2001). Dans cet article, nous supposons que la GCRN est une idée ou un ensemble d’idées produites par les acteurs suivants : a) les producteurs des idées ; b) les propagateurs des idées ; et c) les consommateurs des idées. Parmi ces trois principaux types d’acteurs, les idées sont sujettes à des glissements, des réinterprétations et des reconfigurations (Oakes, 1993). C’est pourquoi les idées générées à propos de la GCRN peuvent être popularisées de différentes manières et être interprétées de façons qui peuvent diverger de l’interprétation originelle ou être conceptualisées de manière élitiste. Chaque groupe possède ses propres membres, intérêts et agendas (Katerere, 1998).
Là où cet article diffère des autres du même genre, et ceci constitue le second argument, c’est que nous souhaitons démystifier la GCRN, pas seulement sur la base de cas d’expériences spécifiques, mais également à travers une discussion théorique générale de la path dependence institutionnelle. Nous trouvons le concept de path dependence utile pour comprendre pourquoi les participants font certains choix dans certaines circonstances (Khan, 1997 ; North, 1999). Par path dependence nous entendons le fait que les acteurs de tout processus ou jeu social sont soumis à des mécanismes d’autorenforcement ; c’est-à-dire qu’une fois qu’une voie de changement a été empruntée, il devient difficile de considérer des alternatives, quelle que soit leur efficacité. Un tel blocage est la conséquence des effets de l’apprentissage, qui rendent les performances plus efficaces, des effets de coordination, qui recherchent des stratégies semblables pour tous, et des attentes adaptatives (North, 1999, p. 94). Ces mécanismes expliquent la préférence pour certaines institutions plutôt que d’autres dans le cadre d’arrangements politiques particuliers.
La présente section a discuté les différents aspects analytiques qui guident notre compréhension des processus et des résultats des politiques de GCRN. Nous allons maintenant nous pencher sur les cas du Zimbabwe et du Botswana.
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European institutions: translation of web pages, press releases and a book for the European Commission (MISSOC and Directorate-General for Climate Action), as well as of European institutions documents (notifications, regulations, guidelines). Translation of medical and health insurance files for the CLEISS (Social security liaison centre). Proofreading of a book about forest biodiversity for the European Forest Institute.
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